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强化民事执行检察监督浅思

作者:王 东   发布日期:2010/4/1  访问次数:3168  来源:zhfazw
 
 
    民事执行是民事诉讼十分重要的环节,但由于种种原因,执行难、执行乱等已成为近年社会反映强烈的突出问题。从近几年检察机关受理的民事申诉案件来看,不服人民法院民事执行裁定,或者反映人民法院民事执行违法问题的案件数量在不断增多,民事执行中存在的问题日益凸显。因此,必须不断加强检察机关对民事执行的检察监督,以最大限度地维护当事人的合法利益,维护司法公信力。
    一、我国民事执行检察监督的现状
    (一)司法环境不和谐。最高人民法院关于人民法院执行工作的若干问题的规定》中规定了执行监督,但其监督完全是法院系统内部的。另外,最高人民法院印发的《人民法院审判人员违法责任追究办法(试行)的通知》第17条规定了对执行工作的违法违纪情况进行责任追究,但其违法执行的处理缺乏透明度,消除不了人们对在系统内部处理能否依法处理的合理怀疑。而检法两家对检察监督认识歧异,理论和实务领域对立。最高人民法院《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》及《关于检察机关对先予执行的民事裁定提出抗诉人民法院应当如何审理的批复》这两个文件,单方面限制了检察机关对法院民事执行活动的监督。从法院系统的整体层面上来讲,普遍地尚未理顺与法律监督机关的相互关系,不习惯接受和正确对待来自检察机关的监督,在心理上无法接受,甚至于对民事执行监督怀有强烈的抵触情绪,从观念和体制上排斥检察监督。随着民事行政检察监督力度的加大同,检法两机关就民事行政检察范围的冲突愈演愈烈,不仅造成司法资源严重浪费,还将危及到公众对司法机关公正执法的信任程度。
    (二)立法上的明显缺陷。修改后的《民事诉讼法》对执行制度作了重大调整,加强了执行力度,为解决“执行难”提供了强有力的法律手段,为执行当事人和有关利害关系人提供了更为充分的救济途经,但此次修改也仅限于法院内部的执行工作改革,对民事执行的监督并没有作出专门规定,极大地制约和障碍了民事执行检察监督的开展。而检察机关本身也存在“重刑轻民”的不良倾向,很大程度上制约了民行检察业务的深入开展。民行监督明显滞后,不仅是方式方法问题,也是一个严重的执法理念问题。同时,民行检察部门人员专业水平有待进一步提高,对法院执行阶段的监督能力也有待进一步加强。
    二、强化民事执行检察监督的可行性论证
尽管现行民事诉讼法未明确规定对民事执行活动实行法律监督,但笔者认为,检察机关对民事执行进行监督具有现实性和可行性。
    (一)权力制衡理论的必然要求。“民事执行权是国家执行机关强制义务人履行民事义务而实现权利人民事权利的权力。”[1]行政权与裁判权的合一性是民事执行权最显著特征。现代社会对公权力的运行都设立了相互制约的制度,防止出现绝对的,不受制约的绝对权力。英国剑桥大学教授阿克顿勋爵有句名言:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”法国政治思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中强调:“从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[2]这种权力制约学说不仅在宏观的国家权力配置与运行中具有一般意义,而且在微观的具体权力运行中也具有现实指导意义。民事执行权是国家公权力,为防止法院及其执行人员滥用民事执行权,就必须在法院外部设计另一种国家权力对其进行约束。司法实践中,检察机关对人民法院在执行工作中的一些错误裁定,向人民法院提出抗诉,最高人民法院却批复拒绝受理,这里且不说运动员自己给自己制定裁判规则是否正当、合法,更重要的是,它反映了没有制约的权力在社会生活中的任性。[3]这种任性的发展,构成对建立一个法治社会的潜在危害。唯有用另外一种国家权力来制约民事执行权,才能从根本上保证民事执行权的正确行使。
    (二)落实检察机关宪法地位的客观需要。《宪法》第一百二十九条明确规定,人民检察院是国家的法律监督机关。该监督权具有法定性、权威性和专门性。宪法在赋予人民检察院监督权的同时,并未对监督的范围作任何限制性的规定。目前,对于人民法院执行权的性质,主流观点认为执行权具有司法权和行政权的双重属性。执行权由执行裁判权和执行实施权两部分组成,其中,执行裁判权属于法律适用的范畴,执行实施权则可理解为法律实施行为。因此,对执行权进行监督符合宪法对检察机关的职能定位。
    (三)民事诉讼法的立法本意。《民事诉讼法》第十四条规定,人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。该规定作为民事诉讼法的一项基本原则,贯穿民事诉讼活动的始终。民事执行活动是民事审判活动的延续,是确保民事裁判结果得以执行的保障手段。因此,检察机关对民事执行进行监督,是属于民事审判活动监督的一部分。王汉斌副委员长在《关于〈中华人民共和国民事诉讼法(试行)〉(修改草案)的说明》中明确指出:“执行是审判工作的一个十分重要的环节”。因此,任何把民事审判活动与民事执行行为割裂开来的观点都是对法律的片面理解。
    (四)人民群众对检察工作的新期待、新诉求。长期以来,民事判决、裁定执行难、执行乱问题,已成为社会广泛关注的一个司法痼疾,使司法权威受到损害,公民、法人和其他组织的合法权益得不到应有的保护。为解决这一问题,有关方面虽不断推出一些政策和规定,从贯彻施行的情况看,效果并不理想,人民群众迫切需要改变这一现状,要求检察机关加强法律监督的呼声也越来越高,日渐成为共识。
    三、强化民事执行检察监督的原则
    检法两家的关系,有如监理公司和建筑公司的关系一样。只有把这个案件办好了,老百姓满意了,到时候人大审议的时候就会高票通过。[4]建立民事执行的检察监督制度目的在于促使检法两家的协调配合、求同存异、共同努力,追求司法公正,维护司法权威,这也是检法两家工作原则的一种思想和出发点。笔者认为,民事执行检察监督应遵循以下原则:
    (一)依法监督原则。检察机关对人民法院的民事执行活动进行法律监督必须严格依照法律规定,包括民事实体法、程序法及相关司法解释。检察监督要建立在自身合法的基础上,做到在严格依法办事,确保监督程序严谨、有序、合法。然而这一条件目前还不完全具备,只有寄希望于相关法律的及时修订,以使得民事执行检察监督可以早日有法可依。
    (二)有限监督原则。在司法实践中,检察机关应把监督重点放在案件合法性监督上。从法院的角度来看,如果检察机关对案件的合理性进行监督,将与法院的自由裁量权发生冲突,有干涉审判独立之嫌。从当事人的角度而言,检察机关过多关注案件合理性问题将与当事人处分权发生冲突,有违私法自治。此外,民事检察制度的启动,必然要进行相应司法资源的投入,在我国现有司法资源相对缺乏的情况下,检察机关的民事监督应放在对案件的合法性监督上。
    (三)不干预人民法院正常民事执行活动原则。司法机关依法独立行使职权是宪法规定的基本原则,坚持这一原则,是正确发挥司法机关职能的基本条件,是平等、公正执法的需要。人民法院依职权对生效民事裁判实施执行活动,应不受外力的干扰,检察机关实施监督不应影响人民法院的正常执行活动。检察机关监督手段的运用,不是要干预法院的民事执行工作,而是按照法律监督的程序向法院提出自己的主张和看法,由法院自行纠正其不当或违法行为,以达到法律监督的目的。
   (四)同级监督原则。检察机关对人民法院民事执行活动的监督应由执行法院的同级人民检察院实施,以适应部门的对等性,确保监督效率。同时,既能确保由熟悉案情的人民检察院行使抗诉权,又有利于提高抗诉的效率,确保执行的高效性。[5]
    四、强化民事执行检察监督的方式
由于民事执行检察监督尚处于探索阶段,现有法律、司法解释均对监督的方式没有规定,笔者认为,应按照民事执行权分为执行裁决权和执行实施权的通说,从法院的视角出发,结合我国民事执行的司法实践和最高人民法院的相关司法解释,从立法上具体明确民事执行检察监督方式。
    (一)民事执行救济手段与执行检察监督手段相结合。执行救济是指在执行过程中,由于执行机关的强制执行行为给当事人或第三人的合法权益造成侵害,法律给予当事人或者第三人的一种补救的保护方法。一般来说,执行救济的方法有两种:一是程序上的救济方法,即当事人或第三人就执行机关的执行行为在程序上有所不服,因而请求执行机关予以纠正其执行行为在程序上的错误,通常称为执行异议;二是实体上的救济方法,即当事人或第三人就实体上的法律关系提出主张,请求通过审判排除强制执行,通常称为异议之诉。在现有的民事执行救济体系中,涉及的申请执行人,被执行人,执行法院,诉讼法院等,设计了一种逻辑自主的体系,在这个体系中是没有检察院的。人类历史上无数经验教训已经表明,没有制约或者缺少有效制约的权力,必然会成为腐败 ,在这一点上执行权也毫不例外。因此,有必要将民事执行监督检察手段跟现有民事执行救济手段进行一体化。
    (二)抗诉监督方式与非抗诉监督方式相结合。抗诉监督是一种事后监督,即必须以生效裁判为前提。检察院根据申诉人的申诉,对已生效裁判在认定事实、适用法律和程序以及是否有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等问题进行审查。依据现行《民事诉讼法》,对于民事执行程序中的裁定,如果检察院审查后认定存在认定事实的主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序等情况,依法可以依审判监督程序提出抗诉。抗诉只是最后的救济手段,能够在前面解决的尽量在前面解决,对当事人、对审判或执行人员都有好处。根据民事诉讼法的规定,只能由上级检察院对下级人民法院的生效民事裁判提出抗诉,大部分案件要经历两级检察院审查,有的还要经过三级审查,不断地重复劳动,造成大量的人力物力浪费。法院方面接到检察院的提出抗诉书后,又要至少经历两级法院,投入大量的人力物力,走立案、审查、审判等一系列程序。相反,非抗诉监督则形式灵活多样,它可以是口头或书面检察建议、纠正违法通知书、促成和解、警醒谈话、集体座谈、贪污贿赂线索初查等形式,它可以在审判或诉讼的任何一阶段行使,既可以是书面的也可以是口头的,如果法院方面能够接受意见,就可以省掉复杂繁琐的程序,这既有利于节约司法资源,也有利于及时有效地保护当事人的合法权益。按照我国现行《民事诉讼法》、最高人民法院《关于人民法院执行工作的若干问题的规定(试行)》等法律和司法解释的规定,人民法院在民事执行过程中做出的一些仅为程序性的非终局性裁定,如中止执行、查封、扣押、拍卖等具体执行措施裁定,这类裁定中出现执行不当或违法执行的现象最为普遍,也最为公众所垢病。笔者认为,由于此类裁定数量过于巨大。检察机关不可能逐一通过抗诉的形式予以纠正,因其涉及具体民事执行行为,以我国检察机关现有的纠正违法通知书的形式监督更为便捷。因此,对于由于种种原怠于执行、不按程序执行等等违法乱纪的现象,甚至贪污、受贿等严重违法现象,申请执行人因此而提出的申诉,应纳入民事执行检察监督的范围,如确属执行员主观上故意拖延或有其他违法违纪现象,根据最高人民法院法审(2001)18号文件精神,检察机关可就个案向人民法院发出检察建议书,督促人民法院执行法院或者执行员在法定期限内执行终结,从而最大程度地保护当事人的合法权益。
    (三)法院主动要求与检察院强制介入相结合。从检察权的性质来讲,检察机关对民事执行活动进行监督,应该是主动,不以当事人提出申请为前提。但是考虑到民事法律关系的特殊性,那些仅涉及私人利益的案件,检察院不宜主动介入,如果当事人觉得有必要,可以向检察院提出申诉,然后由检察院对执行进行监督;对于那些涉及国家利益、社会利益的案件的执行,检察机关应该作为公共利益的代表,派员到执行现场主动进行监督,监督执行过程是否违法。根据2004年9月28日最高人民检察院下发了《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》精神,检察机关应从当事人反映强烈的执行案件中排查线索,从“法律白条”的背后挖掘线索,从对执行法官的举报中顺藤摸瓜发现线索,从新闻媒体披露的“执行难”异常现象中掌握线索。检察机关发现或接到举报上述线索的,对于那些触犯刑法的严重情况应强制介入,直接立案侦查,从而遏止执行环节的职务犯罪,保证民事执行活动的正确运行。对于法院来说,关系重大公共利益的案件的执行,应依法通知人民检察院派员参加,进行现场监督;在现场监督过程中,检察院发现法院的执行活动违法的,可视情况提出抗诉、提出检察建议或纠正违法通知书;同时,法院可主动与检察院共同研究制定执行人员职务犯罪预防联系制度,互通情况,及时提醒,发现法院执行人员在执行过程中有违纪或轻微的违法行为,法院纪检部门可邀请检察机关对该执行人员进行警醒谈话或集体座谈,以达到预防犯罪的效果,如发现执行人员有严重违法或者犯罪行为,法院应将贪污贿赂线索交由检察机关进行初查。
    综上所述,检察机关应在现有的执行框架内,针对传统民事执行程序的缺陷和现有执行制度中存在的问题,通过检察监督对现有执行制度查漏补缺,加以改正,从而达到规范执行秩序,预防和减少执行难、执行乱等问题的发生。
 
作者单位:山东省宁津县人民检察院,职务:副检察长
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